CHÍNH SÁCH THƯƠNG MẠI CỦA MỸ ĐỐI VỚI TRUNG QUỐC NHỮNG NĂM GẦN ĐÂY

I. Một số quan điểm và các công cụ chính sách phát triển thương mại Hoa Kỳ từ giữa thập kỷ 1990

1. Một số quan điểm, chủ trương phát triển thương mại của Hoa Kỳ

Dưới thời chính quyền Clinton, chính sách thương mại của Mỹ đã có những điều chỉnh so với chính quyền tiền nhiệm. Trong tài liệu “Công nghệ vì sự tăng trưởng kinh tế của Hoa Kỳ”, chính phủ đã nhấn mạnh rằng, Hoa Kỳ cần đi tới một chính sách thương mại khuyến khích mở cửa, song thương mại phải công bằng, một chính sách thương mại “tăng cường các ngành công nghiệp công nghệ cao” và chính sách này phải đảm bảo “tiếp cận một cách đầy đủ thị trường nước ngoài và bảo vệ một cách hiệu quả quyền sở hữu trí tuệ”. Chính sách thương mại này cũng phải gắn chặt với chương trình “phát triển và nghiên cứu mạnh mẽ của nhà nước” nhằm tăng cường sức cạnh tranh của ngành chế tạo và nuôi dưỡng những dự án hợp tác nhằm “tăng thêm sự tiếp cận của Hoa Kỳ với các nguồn khoa học và công nghệ nước ngoài, đóng góp cho việc quản lý những vấn đề toàn cầu và đảm bảo cơ sở cho việc sản xuất và trao đổi hàng hóa và dịch vụ của Hoa Kỳ. Từ đó ta có thể nhận thấy rằng “chính quyền Clinton đã không giữ lập trường buôn bán tự do đơn thuần mà thay vào đó là buôn bán có điều kiện và thương mại phải phục vụ trực tiếp những nhiệm vụ cụ thể^([1]). Đây là điểm mới nổi bật trong chính sách thương mại dưới chính quyền Clinton được thể hiện thông qua cụm từ “thương mại tự do và công bằng”.

Vào những năm cuối của thập kỷ 1990, Hoa Kỳ đã vạch ra chiến lược quốc gia mới về kinh tế đối ngoại và một loạt những quan điểm mới về tự do hóa thương mại quốc tế. Thực chất của những thay đổi này là ở chỗ Hoa Kỳ có mục đích giải quyết những nhiệm vụ kinh tế đối ngoại chủ yếu của mình nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của các công ty Hoa Kỳ trên cơ sở song phương, đa phương và khu vực. Những biến chuyển như vậy trong quan điểm của Hoa Kỳ về tự do hóa thương mại bắt nguồn từ một loạt nguyên nhân. Trong đó, phải kể đến việc Hoa Kỳ không thành công trên nhiều mặt khi vận dụng các quan điểm đa phương về tự do hóa thương mại gắn liền với hoạt động của WTO, cũng như những thay đổi mang tính cách mạng trong sự phát triển của khoa học kỹ thuật hiện đại đã cho phép quốc tế hóa và toàn cầu hóa những cơ sở sản xuất và nghiên cứu khoa học, không phải chỉ của những công ty lớn mà của cả những công ty vừa và nhỏ.

Sau thập kỷ 1990, dưới chính quyền Bush, quan điểm nhìn chung không tách rời tiến trình phát triển và điều chỉnh chính sách kinh tế những năm 1990 của chính quyền Clinton. Tuy nhiên, do xu hướng cạnh tranh trên thị trường quốc tế ngày càng gay gắt, mức thâm hụt thương mại của Mỹ ngày càng lớn, sự điều chỉnh của chính quyền Bush là khó tránh khỏi. Chính quyền Bush đặc biệt vẫn nhấn mạnh tự do hóa thương mại, thúc đẩy mở cửa ra nước ngoài càng nhiều càng tốt, tích cực bảo vệ các nhà sản xuất của Hoa Kỳ chống lại các hoạt động thương mại không công bằng của nước ngoài và hàng nhập khẩu tràn lan, tiếp tục gắn chính sách thương mại với chính sách đối ngoại và an ninh quốc gia, chú trọng đi đầu trong việc tạo ra luật chơi thương mại toàn cầu, luôn thúc đẩy vòng đàm phán đa phương, song phương và khu vực nhằm giảm thiểu các rào cản thương mại; đặc biệt chính sách thương mại dưới chính quyền G.Bush mang đậm màu sắc đơn phương và có những điều chỉnh với từng đối tác cụ thể như EU, Nhật Bản, Trung Quốc, Nga...

2. Các công cụ chính sách phát triển quan hệ thương mại của Hoa Kỳ từ giữa thập kỷ 1990 đến nay

Cũng giống như chính quyền tiền nhiệm, chính quyền Clinton trước đây và chính quyền G.Bush hiện nay coi ngoại thương là một phương tiện quan trọng giúp tăng trưởng kinh tế và là biện pháp có hiệu quả nhằm can thiệp mạnh hơn để hỗ trợ nền kinh tế, tăng cường khả năng cạnh tranh và tăng trưởng. Các công cụ chính sách chủ yếu mà các chính quyền áp dụng gồm:

Thứ nhất, đẩy mạnh đàm phán các hiệp định thương mại. Về cơ bản, biện pháp này được triển khai theo ba hướng:

(1) Đàm phán thương mại toàn cầu: Từ sau Chiến tranh Thế giới thứ hai, các chính quyền Hoa Kỳ đều coi tự do hóa thương mại toàn cầu là cách tốt nhất để khai thác thị trường vì nó không chỉ mở rộng được số lượng đối tác nước ngoài tham gia vào hiệp định thương mại, mà còn tránh được hạn chế về kinh tế cũng như tác động về chính trị do có phân biệt đối xử giữa các bạn hàng. Do vậy, ngay từ khi có Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT) vào năm 1948, Hoa Kỳ mặc dù chưa thật đồng ý với một số điểm trong hiệp định, song đã tích cực tham gia vào Hiệp định và thúc đẩy tự do hóa thương mại thế giới. Các chính quyền sau này, đặc biệt là chính quyền Clinton vẫn tiếp tục thúc đẩy quá trình này và đã góp phần tích cực đẩy xa hơn quá trình tự do hóa thương mại toàn cầu, và kết quả là sự ra đời của tổ chức Thương mại thế giới (WTO) có đóng góp quyết định của Hoa Kỳ. Trên thực tế, Hoa Kỳ là nước giành được hiệu quả kinh tế lớn nhất từ tự do hóa thương mại quốc tế. Vì vậy, củng cố WTO như một tổ chức thúc đẩy tự do hóa hơn nữa hệ thống buôn bán quốc tế là một trong những phương hướng ưu tiên của chính quyền Hoa Kỳ hiện nay.

(2) Đàm phán thương mại khu vực: Trong khi tiến trình tự do hóa thương mại toàn cầu không dễ đẩy nhanh, chính phủ Hoa Kỳ đã tích cực và chủ động đưa ra sáng kiến thúc đẩy tự do hóa thương mại khu vực. Đồng thời, cũng từ những tiến trình này, chính phủ Hoa Kỳ mong muốn tác động đến các cuộc đàm phán tự do hóa thương mại toàn cầu. Trên thực tế, chủ trương xây dựng các khu vực thương mại của Hoa Kỳ không những không mâu thuẫn với tiến trình tự do hóa thương mại đa phương, mà còn tạo thuận lợi và thúc đẩy tiến trình này. Do vậy, từ nửa cuối những năm 1980, ý tưởng này đã được tích cực vận dụng khi Hiệp định thương mại tự do với Canada được ký kết năm 1988 và sau này, năm 1992 khi Mexico cũng tham gia và hình thành Khu vực mậu dịch tự do Bắc Mỹ (NAFTA). Hoa Kỳ cũng đã đưa ra sáng kiến tổ chức hội nghị các nhà lãnh đạo của 34 quốc gia Tây bán cầu vào tháng 12/1994 để thành lập Khu vực mậu dịch tự do toàn châu Mỹ (FTAA).

(3) Đàm phán thương mại song phương: Cùng với chính sách tự do hóa thương mại thế giới trên cơ sở đa phương, Hoa Kỳ còn ra sức sử dụng ngày càng nhiều các công cụ thương mại song phương để điều chỉnh mối quan hệ thương mại với các đối tác chủ yếu và có triển vọng của mình. Việc ký kết các hiệp định song phương để mở cửa thị trường, mở rộng xuất khẩu của Hoa Kỳ là một hướng ưu tiên hàng đầu. Điều này không khó hiểu vì chính phủ Hoa Kỳ vào giai đoạn này nhận thấy rằng đây là cách đi nhanh hơn so với đàm phán đa phương, tạo điều kiện cho Hoa Kỳ tăng nhanh tốc độ xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ của Hoa Kỳ vào những thị trường này. Việc ký kết các hiệp định song phương tạo điều kiện thuận lợi cho các công ty Hoa Kỳ xâm nhập được vào các thị trường mới không chỉ làm tăng xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ của Hoa Kỳ với tốc độ nhanh hơn theo các hiệp nghị thương mại đa phương, mà còn tạo điều kiện thúc đẩy tự do hóa hơn nữa buôn bán quốc tế.

Thứ hai, gắn viện trợ, tín dụng với việc mở rộng xuất khẩu và đầu tư. Đây không phải là biện pháp chủ yếu thực hiện mục tiêu của chính sách thương mại, song nó cũng là một biện pháp sử dụng kết hợp để mở rộng thương mại và đầu tư của Hoa Kỳ.

Từ sau Thế chiến Thứ hai cho đến nay, Hoa Kỳ vẫn tuyên bố rằng “viện trợ kinh tế” của Hoa Kỳ chủ yếu dùng để khắc phục tình trạng nghèo nàn, lạc hậu ở các nước chậm phát triển chứ không phải dùng để đẩy mạnh xuất khẩu và đầu tư. Tới thập kỷ 1990 quan niệm này đã yếu đi. Trong tuyên bố cũng như trong thực tiễn, Hoa Kỳ đã đặt điều kiện cho những khoản viện trợ này. Trong một cuộc trả lời phỏng vấn, J.Brian Atwood, một quan chức của Cơ quan Phát triển Quốc tế Mỹ (USAID) nói, nếu các nước nhận viện trợ không cải cách phương thức kinh doanh của họ thì tổ chức này- USAID “không thể làm việc với họ lâu hơn nữa”. Và một nước có khả năng nhận viện trợ hay không, cũng theo ông Atwood phải làm rõ nhiều câu hỏi như là: nước muốn nhận viện trợ có thực sự muốn cải cách hệ thống kinh tế của mình hay không? Có thực sự muốn điều chỉnh nền kinh tế và tạo lập thị trường tự do hay không? Nước muốn nhận viện trợ có thực sự muốn cải cách hệ thống chính trị và cho phép nhân dân tham gia vào quá trình phát triển thông qua các tổ chức dân chủ hay không? Như vậy, viện trợ không còn thuần túy mang tính nhân đạo mà nó đã được chính trị hóa và thương mại hóa. Việc thương mại hóa viện trợ mặc dù được tuyên bố là biện pháp tạm thời, song nó vẫn tiếp tục được duy trì trong những năm cầm quyền của các tổng thống gần đây.

Bên cạnh việc sử dụng hình thức viện trợ có điều kiện này, Hoa Kỳ còn gây sức ép lên các thiết chế tài chính quốc tế như WB và IMF, trong đó Hoa Kỳ có cổ phần lớn, thực hiện chính sách tháo bỏ mọi rào cản mở cửa thị trường, giảm bảo hộ và tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp trong nước cũng như nước ngoài tự do cạnh tranh khai thác thị trường.

Thứ ba, cải thiện môi trường kinh doanh trong nước nhằm tăng khả năng cạnh tranh và khai thác thị trường nước ngoài. Để tạo thêm năng lực cạnh tranh tiếp cận thị trường nước ngoài, chính quyền Mỹ đã triển khai nhiều biện pháp nhằm xóa bỏ những trở ngại trong nước đối với giới kinh doanh, tăng tín dụng xuất khẩu và mở rộng quyền điều hành kinh tế đối ngoại cho các địa phương. Ngày 29/9/1993, chính quyền đã đưa ra bản báo cáo chiến lược xuất khẩu đầu tiên của Hoa Kỳ, cùng 65 kiến nghị cụ thể nhằm chấn chỉnh lại cách thức làm việc của chính phủ và khu vực tư nhân nhằm mở rộng xuất khẩu. Những đề nghị đó bao gồm những cải tiến có ý nghĩa trong hệ thống đề xuất chính sách tài trợ xuất khẩu, thông tin thị trường và đào tạo về tiêu chuẩn sản phẩm. Chính quyền Hoa Kỳ tiếp tục ủng hộ xu hướng phi tập trung hóa việc thông qua và thực hiện các quyết định về các vấn đề thương mại. Chính quyền trung ương giải quyết những vấn đề mang tính chiến lược gắn với việc bảo vệ lợi ích quốc gia, duy trì và phát triển tiềm năng khoa học kỹ thuật của các tổ hợp công nghiệp Hoa Kỳ, kiên quyết bảo vệ quyền lợi của các công ty và của một số ngành và các nhóm xã hội khỏi sự cạnh tranh “không chính đáng” của nước ngoài. Còn chính quyền các bang đảm nhiệm chức năng tổ chức các hoạt động kinh tế đối ngoại. Sự phân công này nhằm giải quyết các vấn đề kinh tế nói chung và xuất nhập khẩu nói riêng một cách hiệu quả hơn, phù hợp những khác biệt giữa các vùng trong quá trình quốc tế hóa đời sống kinh tế.

Thứ tư, sử dụng các chế tài trả đũa khi cần thiết. Để gây áp lực đối với các đối tác đang thực hiện chính sách kinh tế và thương mại không phù hợp với lợi ích và quan điểm của riêng mình, Hoa Kỳ thường sử dụng biện pháp trừng phạt thương mại và các công cụ gây áp lực khác. Những biện pháp này áp dụng đối với mọi đối tượng có ảnh hưởng bất lợi cho Hoa Kỳ. Trong những năm gần đây, người ta đều thấy Hoa Kỳ vận dụng với mức độ ngày càng tăng các biện pháp này. Chúng thực sự là những biện pháp bảo hộ cực đoan. Theo số liệu của Hiệp hội các nhà chế tạo Mỹ (NAM), chỉ trong vòng 4 năm từ 1992-1996, chính phủ Hoa Kỳ áp dụng 61 lần các qui định đặc biệt nhằm làm thay đổi chính sách của 35 nước trên thị trường thế giới. Trừng phạt được áp dụng dưới những hình thức khác nhau, từ việc cấm bán hàng hóa quân sự, đến việc cấm vận đối với buôn bán và đầu tư... Trong những năm này, Hoa Kỳ đã thực hiện 22 biện pháp nhằm gây áp lực đối với vấn đề tôn trọng quyền con người và các nguyên tắc dân chủ chống lại nhiều nước. Tuy nhiên, cũng cần phải ghi nhận rằng, phần lớn trừng phạt thương mại của Hoa Kỳ không những không đem lại nhiều hiệu quả mà còn làm tổn hại đến lợi ích của các công ty Hoa Kỳ. Thực tế cho thấy, các công ty Hoa Kỳ buộc phải khước từ tham gia vào những dự án hạ tầng năng lượng có lợi ở Trung Quốc, thị trường gạo ở Iran, giảm cung cấp hàng công nghiệp ở Suđăng...^([2]) Theo tài liệu của NAM, các biện pháp trừng phạt và gây áp lực đối với nước ngoài đã làm giảm khả năng xuất khẩu của các công ty Hoa Kỳ. Đây là lý do chủ yếu khiến cho nửa sau của thập kỷ 90, chủ nghĩa thực dụng ngày càng nổi lên trong việc lựa chọn và sử dụng các biện pháp gây áp lực đối với các quan hệ kinh tế thương mại song biên đối với các nước khác.

Vế thứ hai rất quan trọng trong chính sách thương mại của Hoa Kỳ, đó là tinh thần thường trực bảo hộ mậu dịch. Để chống lại những hoạt động buôn bán không trung thực theo cách nhìn của Hoa Kỳ như bán phá giá, trợ cấp của các chính phủ cho hàng xuất khẩu, Hoa Kỳ đã xây dựng nhiều qui định để đối phó với việc bán phá giá và hỗ trợ xuất khẩu của các nước. Trong thiết chế bảo hộ trực tiếp, Hoa Kỳ còn có điều khoản 301 của Luật thương mại cho phép áp dụng những biện pháp trả đũa với những hành động mà Hoa Kỳ cho là bất chính. Những biện pháp này có thể tác động tới bất cứ hàng hóa của nước nào được xuất khẩu vào Hoa Kỳ. Ví như đối với Nhật, Hoa Kỳ đe dọa trừng phạt nếu Nhật không chịu mở cửa thị trường cho hàng hóa Hoa Kỳ nhằm làm giảm lượng nhập siêu của Hoa Kỳ với Nhật. Hay vào năm 1995, Hoa Kỳ cũng đe dọa hủy bỏ qui chế tối huệ quốc mà nước này đã giành cho Trung Quốc vì những vi phạm quyền sở hữu trí tuệ ở Trung Quốc đối với hàng hóa trị giá lên tới 2,8 tỷ USD. Tuy nhiên điều này đã không xảy ra vì cuối cùng Trung Quốc đã phải đáp ứng một số yêu cầu của Hoa Kỳ^([3]).

II. Sự lớn mạnh của Trung Quốc và định hướng chính sách thương mại của Mỹ đối với Trung quốc

Kinh tế Trung Quốc đã đạt được sự tăng trưởng nhanh những năm qua, bình quân hơn 9,5% mỗi năm từ năm 1980 đến nay. GDP đầu người của Trung Quốc đã tăng 4 lần trong vòng hai thập kỷ qua ở mức 363 USD năm 1988 đến 1.465 USD năm 2005 (tính theo tỷ giá thị trường) (bình quân 8,5%/năm). Trung Quốc đã trở thành nền kinh tế lớn thứ tư thế giới, với GDP đạt 2,3 nghìn tỷ USD, bằng khoảng 1/6 qui mô nền kinh tế Mỹ (năm 2006). Theo dự báo của một Trung tâm Nghiên cứu Phát triển ở Châu Âu, GDP của Trung Quốc giai đoạn 2006-2010 sẽ tăng bình quân là 8% mỗi năm; và giai đoạn 2011-2020 sẽ tăng trưởng bình quân ở mức 7% mỗi năm^([4]).

Theo những dự báo lạc quan, nếu tỷ lệ tăng trưởng GDP Trung Quốc khoảng 7,5-9,5%/năm và đồng tiền nâng giá 5,5-7,5% mỗi năm đồng thời kinh tế Mỹ tăng ở mức 3% mỗi năm thì đến khoảng 2019-2022 qui mô kinh tế Trung Quốc sẽ vượt Mỹ. Dự báo của Goldman Sachs và Merrill Lynch cho thấy qui mô kinh tế Trung Quốc và Mỹ đến 2020 sẽ là 21,4 nghìn tỷ USD so với Mỹ là 20 nghìn tỷ USD.^([5])

Trong khi GDP của Trung Quốc tăng rất nhanh thì thương mại của nó còn tăng thậm chí nhanh hơn đặc biệt những năm gần đây. Sự tăng trưởng mạnh về thương mại đã phản ảnh sức sản xuất trong nước, mà sự sản xuất này do đóng góp lớn của nguồn vốn đầu tư nước ngoài cùng với chương trình cải cách kinh tế của đất nước. Trong vòng 15 năm từ 1990 đến 2004, xuất khẩu của Trung Quốc đã tăng 850%, so với 550% của Ấn Độ, 100% của Mỹ, EU, và Nhật Bản. Xét trong thương mại thế giới, xuất khẩu của Trung Quốc chiếm tỷ trọng từ 1% năm 1990 đến khoảng hơn 10% năm 2005. Tương tự, tốc độ tăng trưởng nhập khẩu cũng vậy, luôn giữ được khoảng cách với tốc độ tăng trưởng xuất khẩu, và cán cân tài khoản vãng lai của Trung Quốc vẫn thặng dư ngày càng lớn. Điều này thể hiện đóng góp của Trung Quốc cho thương mại toàn cầu là rất lớn. Trung Quốc trở thành một nhà tiêu thụ đồng thời cũng là một nhà cung cấp lớn sản phẩm cho thế giới^([6]).

Về quan hệ thương mại Mỹ - Trung, đã tăng trưởng nhanh hơn các quan hệ kinh tế khác và đồng thời nó cũng tăng nhanh hơn quan hệ thương mại của Mỹ với các đối tác khác cũng như quan hệ của Trung Quốc với các đối tác khác. Tổng thương mại giữa hai quốc gia đã tăng từ khoảng 5 tỷ USD năm 1980 tới 20 tỷ năm 1990, và 386,7 tỷ USD năm 2007. Giá trị thương mại song phương đã tăng hơn gấp 3 lần từ năm 2001 đến 2007. Trung Quốc hiện nay là đối tác thương mại lớn thứ 2 của Mỹ và Mỹ vẫn là đối tác thương mại lớn nhất của Trung Quốc trong nhiều năm qua.^([7])

Trong hai năm 2004 và 2005, Trung Quốc vẫn là đối tác thương mại lớn thứ 3 của Mỹ chiếm tỷ phần 10,1% và 11,1% tương ứng với các năm trên trong tổng thương mại của Mỹ sau Canada và Mexico. Đến năm 2006 và 2007, Trung Quốc đã vượt Mexico trở thành đối tác thương mại lớn thứ hai của Mỹ sau Canada. Biểu đồ trên cũng cho thấy tỷ phần của Trung Quốc liên tục được cải thiện qua các năm trong khi tỷ phần của Canada ngày càng giảm đi, và khoảng cách tương đối giữa Canada và Trung Quốc càng ngắn lại trong vị trí thương mại đối với Mỹ. Xu hướng này cho thấy Trung Quốc có thể thay thế vị trí của Canada là điều không ngạc nhiên. Ngược lại, Mỹ vẫn là đối tác thương mại lớn nhất của Trung Quốc trong nhiều năm qua. Với giá trị thương mại song phương đạt 302,1 tỷ USD^([8]) năm 2007, Mỹ đã bỏ xa nước thứ hai là Nhật Bản với giá trị 236 tỷ USD.

Sự phát triển của “người khổng lồ” Trung Quốc, một mặt thúc đẩy quan hệ kinh tế của Mỹ đối với Trung Quốc một cách tự nhiên do sự mở rộng về qui mô và gia tăng nhu cầu đòi hỏi gia tăng khối lượng trao đổi hàng hóa cũng như đầu tư sản xuất, mặt khác sự lớn mạnh của Trung Quốc cũng khiến chính phủ Mỹ phải có đối sách thích hợp hơn để tranh thủ phát triển thương mại của mình. Như phát biểu của David H. McCormick tại Hội đồng Đối ngoại của Bộ Ngân khố Mỹ ngày 30/1/2008: quan hệ với Trung Quốc là một cơ hội lớn nhất – đồng thời cũng là thách thức lớn nhất – trong chính sách kinh tế quốc tế của Mỹ. Cơ hội thể hiện chủ yếu ở chỗ Trung Quốc là thị trường lớn nhất thế giới và đang phát triển nhanh. Họ có nhu cầu rất lớn về hàng hóa tiêu dùng cũng như nguyên liệu đầu vào. Còn thách thức lớn vì các đe dọa là rất cao đối với cả Mỹ và nền kinh tế toàn cầu.

Là một thị trường khổng lồ với nhiều cơ hội lợi nhuận, chính phủ Mỹ phải tạo điều kiện cho các công ty của mình tranh thủ được lợi thế này. Việc thúc đẩy quan hệ kinh tế với Trung Quốc là vì lợi ích của chính nước Mỹ. Chính phủ Mỹ cũng vẫn tiếp tục chính sách khuyến khích hội nhập của Trung Quốc. Dưới các thể chế quốc tế ép Trung Quốc tự do hóa nền kinh tế, mở rộng cửa thị trường cho các doanh nghiệp trong đó có các doanh nghiệp của Mỹ. Đồng thời Mỹ cũng dùng các biện pháp kiềm chế sự nổi lên của Trung Quốc.

Trung Quốc càng hội nhập sâu càng có lợi cho kinh tế Hoa Kỳ. Thương mại đã tạo ra 1/3 tăng trưởng của nền kinh tế Mỹ. Nếu Mỹ muốn tiếp tục tạo ra hơn 20% của cải của thế giới chỉ với 4% dân số thế giới, thì Mỹ phải tiếp tục đẩy mạnh buôn bán quốc tế, đặc biệt là với Trung Quốc. Theo dự báo của WB, vào năm 2020 Trung Quốc sẽ chiếm khoảng 20% tổng kim ngạch buôn bán trên thế giới và sẽ trở thành quốc gia thương mại lớn thứ hai trên thế giới sau Mỹ. Do đó, nền thương mại Trung Quốc sẽ rất quan trọng để duy trì nguyên tắc thương mại đa phương quốc tế. Đương nhiên, khi giảm phần lớn các hàng rào thương mại sẽ tạo ra được những cơ hội kinh doanh mới ở Trung Quốc. Hơn nữa, khi Trung Quốc tự do hóa nền kinh tế, Trung Quốc phải cung cấp nhiều thông tin hơn về thể chế thương mại của mình và điều đó sẽ gây nhiều khó khăn cho nước này khi muốn áp dụng các hàng rào đầu tư và thương mại mới. Đặc biệt, Mỹ sẽ có thể đưa những tranh chấp thương mại vào khuôn khổ tranh chấp của WTO thay vì áp dụng các biện pháp trừng phạt thương mại đơn phương dễ gây ảnh hưởng xấu đến quan hệ giữa hai nước.

Để giành được các lợi ích từ việc tự do hóa thị trường Trung Quốc, chỉ có cách Hoa Kỳ tiếp tục thúc đẩy Trung Quốc thực hiện nghiêm túc các cam kết của mình với WTO. Trong định hướng chính sách của Mỹ khuyến khích Trung Quốc phát triển kinh tế ổn định, chính quyền Hoa Kỳ đặc biệt coi trọng việc hỗ trợ Trung Quốc tạo ra những năng lực cần thiết để thực hiện những cải cách kinh tế, phát triển kinh tế Trung Quốc theo hướng thị trường một cách toàn diện. Hoa Kỳ đã xúc tiến các cuộc đối thoại với các giới lãnh đạo Trung Quốc về vấn đề môi trường nhằm giúp đỡ nước này tiếp tục tăng trưởng kinh tế, đồng thời bảo vệ môi trường. Hoa Kỳ chủ trương sẽ thảo luận với Trung Quốc các biện pháp trợ giúp tài chính mới cho việc phát triển năng lượng sạch đã được đề ra trong Hiệp định Kyoto về thay đổi khí hậu. Hoa Kỳ sẽ tiếp tục làm việc với Trung Quốc trong những vấn đề nảy sinh từ sự tăng trưởng kinh tế nhanh của nước này, hỗ trợ Trung Quốc trong phát triển giáo dục, hoàn chỉnh hệ thống pháp luật.

Xét cho cùng, Hoa Kỳ đã nhận thức rằng họ chắc chắn ở vào thế có thể ảnh hưởng đến sự phát triển của Trung Quốc, nhưng khả năng của Hoa Kỳ gây ảnh hưởng đến quá trình này có những giới hạn nhất định. Xu hướng phát triển của Trung Quốc sẽ được quy định chủ yếu bởi các động lực trong nước và Trung Quốc sẽ tự lựa chọn cho số phận của họ. Điều Hoa Kỳ có thể làm được trong phạm vi quyền lực của mình là làm tăng thêm những cơ hội để Trung Quốc lựa chọn theo những định hướng của Mỹ, trở thành một thành viên có thái độ xây dựng của cộng đồng toàn cầu, đóng góp vào hoà bình, ổn định và phát triển của khu vực Châu Á - Thái Bình Dương và trên toàn thế giới.

Tuy nhiên, Hoa Kỳ cũng coi sự phát triển của Trung Quốc là một thách thức lớn. Trong vòng 3 thập kỷ qua, kinh tế Trung Quốc đã tăng trưởng rất nhanh, chuyển họ từ một nước nghèo với một nền kinh tế đóng trở thành một quốc gia có thương mại quan trọng lớn thứ ba thế giới.

Sự lấn át của Trung Quốc đối với Hoa Kỳ làm Hoa Kỳ mất dần vị trí độc tôn trên thế giới. Sản phẩm của Trung Quốc sẽ cạnh tranh mạnh mẽ với sản phẩm của Hoa Kỳ không chỉ ở Hoa Kỳ mà còn ở cả thị trường thế giới. Vì thế, chính sách của Mỹ vừa hợp tác nhưng vừa kiềm chế theo nguyên tắc hai bên cùng có lợi. Điều này đã thể hiện từ thập kỷ 1990, cựu tổng thống Mỹ B.Clinton đã phát biểu quan điểm chính sách của Mỹ đối với Trung Quốc: “Nếu chúng ta (Mỹ) cô lập Trung Quốc, thế giới không những không an ninh, mà còn có thể gặp nguy hiểm, những cố gắng của chúng ta dành cho khu vực châu Á cũng sẽ bị phá hoại, và như vậy cũng có nghĩa là chúng ta đã đoạn tuyệt với một thị trường có tầm quan trọng bậc nhất thế giới, đồng thời còn phá vỡ sự hợp tác trên vấn đề liên quan đến các loại vũ khí giết người hàng loạt, cản trở chúng ta tiến lên trong sự nghiệp thúc đẩy nền dân chủ nhân quyền ở Trung Quốc. Chính vì vậy, Mỹ phải gặp gỡ với giới lãnh đạo Trung Quốc, giải quyết một cách trực diện với họ khi có bất đồng xảy ra, và cũng chỉ có như vậy mới có thể tạo tác động vào tương lai của Trung Quốc, mang lại nền hòa bình, an ninh và thịnh vượng cho nhân dân Mỹ trong thế kỷ tới”^([9]).

III. Các công cụ chính sách thương mại chủ yếu của Mỹ đối với Trung Quốc từ giữa thập kỷ 90 đến nay

Như đã phân tích ở phần trước, sự phát triển nhanh quan hệ thương mại Mỹ - Trung thời gian qua làm nổi lên một số vấn đề: sự gia tăng thâm hụt thương mại của Mỹ với Trung Quốc; vấn đề bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ của Mỹ ở Trung Quốc; và các vấn đề liên quan đến hạn chế thương mại như sự không sẵn sàng ấn định thời điểm thả nổi đồng nhân dân tệ. Những vấn đề này có tác động không nhỏ đến chính sách kinh tế của Mỹ đối với Trung Quốc.

Thứ nhất, vấn đề thâm hụt thương mại được coi là nổi bật nhất trong quan hệ kinh tế Mỹ - Trung thời gian qua. Ở Biểu đồ 2 cho thấy thâm hụt thương mại của Mỹ với Trung Quốc đã tăng rất nhanh, nhất là từ năm 2001 trở lại đây. Năm 1995 thâm hụt của Mỹ vào khoảng 33 tỷ USD thì năm 2000 đã là 83 tỷ USD, và đạt mức đỉnh điểm 256 tỷ USD năm 2007. Trong suốt thập kỷ 1990, tăng trưởng thương mại Mỹ - Trung chủ yếu do tăng nhập khẩu từ Trung Quốc mang lại. Từ năm 2001 đến nay, xuất khẩu sang Trung Quốc cũng tăng trưởng khá nhưng nhập khẩu từ Trung Quốc còn nhanh hơn. Khoảng cách giữa xuất khẩu và nhập khẩu với Trung Quốc ngày càng cách xa. Có thể nói thâm hụt thương mại với Trung Quốc lớn hơn với bất cứ đối tác nào khác của Mỹ. Một số nhà phân tích thương mại cho rằng thâm hụt thương mại với Trung Quốc lớn như vậy do Trung Quốc vẫn duy trì một số hoạt động thương mại không công bằng nhằm hạn chế nhập khẩu hàng hoá từ Mỹ trong khi đẩy mạnh xuất khẩu sang Mỹ. Chẳng hạn các rào cản thương mại và đầu tư, chính sách công nghiệp (sử dụng công nghệ, linh kiện trong nước v.v…),  bán phá giá, và giá công nhân rẻ được coi là những nguyên nhân chính.

Thực tế, khi Trung Quốc gia nhập WTO đến nay, phần lớn các cam kết của Trung Quốc đều được thực hiện, việc duy trì thương mại không công bằng ngày càng giảm đi. Thế nhưng thâm hụt thương mại của Mỹ với Trung Quốc lại tăng nhanh hơn từ khi Trung Quốc gia nhập WTO. Thực tế này cho thấy thâm hụt thương mại Mỹ với Trung Quốc còn do nhiều nguyên nhân khác^([10]).

Thứ hai, vấn đề giá trị đồng nhân dân tệ (NDT). Theo đánh giá của Mỹ, Trung Quốc giữ giá trị đồng NDT so với đôla thấp hơn giá trị thực, và nó cũng gián tiếp thấp hơn so với đồng Yen va Euro. Cho đến năm 2005 Trung Quốc vẫn cột chặt đồng tiền của họ với USD, thời điểm này 1 USD bằng khoảng 8,3NDT - giá trị mà nhiều nhà hoạch định chính sách Mỹ coi là quá thấp so với giá trị thực của nó. Theo nhận xét của NAM, so với giá trị thực của nó, NDT đang giảm đi mất 40% và chính điều này đã tạo ra một môi trường kinh doanh không công bằng, trong đó, hàng nhập khẩu từ Mỹ vào Trung Quốc trở nên quá đắt và mất đi tính cạnh tranh trên thị trường còn hàng hóa của Trung Quốc trở nên rẻ tương đối so với hàng hóa Mỹ.^([11]) Hậu quả là thị phần của hàng hoá Trung Quốc ở Mỹ ngày càng cao, làm ảnh hưởng đến tình trạng việc làm ở Mỹ và làm mất cân bằng cán cân thương mại giữa hai nuớc.

Thời điểm này, có rất ít dấu hiệu cho thấy Trung Quốc thả nổi NDT. Bởi lẽ, có rất ít sự bình luận hay phản đối từ phía người dân Trung Quốc trước tỷ giá hối đoái như vậy. Những doanh nhân tại đây nhìn nhận điều này như một yếu tố kích thích tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế.^([12]) Ngoài ra, thả nổi tỷ giá đồng nhân dân tệ lúc này có ảnh hưởng không tốt đến nền kinh tế Trung Quốc. Lúc này Trung Quốc rất cần đẩy mạnh xuất khẩu để tạo công ăn việc làm cho dân chúng, nhất là trong tình trạng số người thất nghiệp đang gia tăng như hiện nay. Hơn nữa, hệ thống ngân hàng của Trung Quốc đang có tỷ lệ nợ xấu cao.  Nếu tự do hoá ngay lập tức thị trường ngoại hối, cho phép dân Trung Quốc giữ bất cứ ngoại hối nào tùy sở thích, thì người dân Trung Quốc sẽ ồ ạt rút tiền để mua ngoại hối ấy. Tình trạng này chắc chắn sẽ gây khủng hoảng cho đồng nhân dân tệ, hệ thống ngân hàng, và nền kinh tế Trung Quốc (rồi lan ra các đối tác thương mại của Trung Quốc, kể cả Mỹ).

Với những phân tích trên, không ai ngạc nhiên khi biết chính phủ Trung Quốc đã nhẹ nhàng từ chối yêu cầu của Mỹ. Quyết định này cũng được nhiều nước châu Á ủng hộ. Tuy nhiên, sức ép của Mỹ ngày càng gia tăng, thậm chí Mỹ còn đe dọa sử dụng các biện pháp trừng phạt thương mại, Trung Quốc đã phải điều chỉnh tỷ giá hối đoái.

Đồng NDT đã tăng giá liên tục so với đô la Mỹ trong thời gian gần đây. Giá đồng Nhân dân tệ đã tăng giá lên mức cao nhất từ khi định giá lại, trong phiên giao dịch 15/6/2007 tỷ giá là 7,6258 NDT đổi 1 USD, đạt mức kỷ lục từ khi điều chỉnh chính sách tỷ giá. Tuy nhiên, đến nay nó lại đạt mức kỷ lục mới với 1 USD = 6,992 NDT ngày 10/4/2008 và 1 USD = 6,8915 NDT ngày 18/6/2008, đánh dấu lần đầu tiên tỷ giá này vượt ngưỡng USD/NDT=6,9.

Trong bối cảnh này, Trung Quốc dường như cũng đang chủ động tăng giá nhanh đồng Nhân dân tệ như một biện pháp quan trọng để “hạ nhiệt” nền kinh tế, giảm thặng dư thương mại, đồng thời “xoa dịu” đối với Mỹ, một đối tác thương mại lớn. Có nhiều khả năng đồng Nhân dân tệ sẽ tiếp tục tăng giá nhanh.

Thứ ba, vấn đề quyền sở hữu trí tuệ cũng gây nhiều mâu thuẫn trong quan hệ kinh tế Mỹ - Trung. Thời gian đầu cải cách, Trung Quốc tuyên bố thực hiện cam kết bảo vệ bản quyền, bằng sáng chế, các bí quyết thương mại bằng việc ký hiệp định thương mại song phương Mỹ - Trung năm 1979. Đến nay, khi Trung Quốc đã gia nhập WTO, vấn đề thực hiện quyền sở hữu trí tuệ ở Trung Quốc vẫn bị phê phán rất nhiều. Tại "Hội nghị bàn tròn" do Bộ Thương mại Mỹ tổ chức gần đây, các ngành sản xuất tại Mỹ đã đồng loạt chỉ trích chính sách kinh tế của Trung Quốc, phê phán Trung Quốc ngang nhiên đánh cắp bản quyền. Chẳng hạn, tại Quảng Châu, các xí nghiệp Trung Quốc làm nhái kẹo cao su mang nhãn hiệu Wrigley’s của Mỹ, rập khuôn phương thức mậu dịch, kênh tiêu thụ hàng hoá và thưởng nhiều tiền cho các cửa hàng tiêu thụ các hàng giả nói trên. Hậu quả là rất nhiều xí nghiệp vừa và nhỏ ở Mỹ đã phải cắt giảm hàng loạt nhân viên, thu hẹp sản xuất, thậm chí phải tuyên bố phá sản.

Theo tính toán từ các nhà cung cấp Mỹ, sự sao chép bất hợp pháp của Trung Quốc đã làm các công ty Mỹ thiệt hại 2,5 tỷ USD, và tỷ lệ ăn cắp bản quyền của Trung Quốc với các sản phẩm của Mỹ ước tính lên tới khoảng 90%. Các quan chức Mỹ thường xuyên thúc giục Trung Quốc chấm dứt tình trạng vi phạm quyền sở hữu trí tuệ và hàng loạt các quan chức Mỹ đã đến Trung Quốc nhấn mạnh Trung Quốc cần phải làm tốt hơn trong vấn đề bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ.^([13]) Thực tế tình trạng này có cải thiện khi Trung Quốc gia nhập WTO nhưng mức độ vẫn chưa thỏa đáng. Bản thân Trung Quốc cũng rất quan tâm đến vấn đề sở hữu trí tuệ, tuy nhiên đó là vẫn đề phức tạp nên khó có thể kiểm soát được trong ngày một ngày hai.

Như vậy, các vấn đề trên có thể khẳng định là nguyên nhân sâu xa gây ra những tranh chấp về thương mại giữa Mỹ và Trung Quốc. Thực tế đó lại là vấn đề do Trung Quốc đang phát triển với tốc độ nhanh, đồng thời cũng đang hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường hiện đại. Đối với Mỹ, Trung Quốc là một thị trường lớn đang nổi lên, có khả năng đem lại nhiều lợi ích kinh tế cho Mỹ. Vì thế, Mỹ đã rất khéo khi áp dụng chính sách vừa cạnh tranh vừa hợp tác với Trung Quốc.

Phần lớn mọi người đều cho rằng cả Mỹ và Trung Quốc cần linh hoạt để tránh những cuộc chiến tranh thương mại không cần thiết. Dù sao quan hệ Mỹ - Trung nói chung và quan hệ thương mại Mỹ - Trung nói riêng ổn định là điều có lợi cho cả hai nước và khu vực. Từ khi Trung Quốc đã gia nhập WTO, quan hệ song phương chính trị, kinh tế đều phát triển tích cực. Khả năng giải quyết công việc thông qua đối thoại và các thể chế quốc tế càng được tăng lên. Sau 7 năm Trung Quốc gia nhập WTO, chính sách của Mỹ với Trung Quốc hướng Trung Quốc vào hệ thống thương mại toàn cầu và yêu cầu thực hiện nghiêm cam kết. Các hành động của Mỹ đối với các hoạt động của Trung Quốc phần lớn dựa vào các cam kết của nước này về WTO. Đó là những cam kết về lộ trình giảm thuế quan, mở rộng tiếp cận thị trường dịch vụ, bảo vệ sở hữu trí tuệ, cải thiện minh bạch, và loại bỏ những hàng rào phi thuế quan.

Chính sách của Mỹ đối với Trung Quốc cũng đã đạt được một số thành công như thúc đẩy Trung Quốc cải cách kinh tế, đảm bảo những cải cách này có cả lợi cho Mỹ. Chẳng hạn như Trung Quốc gia nhập WTO, cải thiện tiếp cận thị trường đã tạo điều kiện cho hàng hoá của Mỹ vào thị trường này. Hay từ khi Trung Quốc vào WTO, xuất khẩu của Mỹ sang Trung Quốc tăng nhanh hơn 5 lần so với xuất khẩu của Mỹ sang phần còn lại của thế giới.

Tuy nhiên, dù có thành công trong việc tiếp cận thị trường Trung Quốc của hàng hoá và dịch vụ Mỹ, nhưng vẫn còn nhiều thách thức đặt ra. Nhiều khi sự tiếp cận thị trường Trung Quốc đạt được khi Mỹ sử dụng hoặc đe dọa sử dụng biện pháp thương mại theo luật WTO hoặc luật pháp Mỹ. Như ghi nhận vẫn còn khoảng cách giữa thực tế và các cam kết của Trung Quốc với WTO.

Song song với việc ủng hộ Trung Quốc hội nhập, hướng Trung Quốc vào khuôn khổ các tổ chức kinh tế toàn cầu, Hoa Kỳ cũng tìm mọi biện pháp hạn chế hàng hóa từ Trung Quốc. Việc kêu gọi thực hiện chính sách thương mại chống lại Trung Quốc càng nhiều hơn trong những năm gần đây, với việc tạo ra hàng loạt các nhóm lobby mới được gọi là Liên minh vì các nhà sản xuất Mỹ. Hiệp hội những nhà sản xuất kêu gọi chính phủ Mỹ có biện pháp đáp lại thương mại bất bình đẳng của Trung Quốc. Những người này phàn nàn rằng đồng nhân dân tệ và các hoạt động thương mại của Trung Quốc làm ảnh hưởng tiêu cực đến sức mạnh của các nhà sản xuất trong nước.

Trước những sức ép trong nước và chiến lược dài hạn của Mỹ, chính phủ Mỹ đã thực hiện ngày càng nhiều biện pháp hạn chế hàng hóa từ Trung Quốc đồng thời cũng kiềm chế sự lớn mạnh nhanh chóng của Trung Quốc:

Một là, Hoa Kỳ áp dụng chống phá giá với Trung Quốc: Hoàn toàn không ngạc nhiên, thời gian gần đây, các nhà sản xuất Trung Quốc là các nhà sản xuất bị điều tra bán phá giá thường xuyên nhất. Không những thế họ còn phải đối mặt với khả năng cao hơn về bán phá giá so với các nhà sản xuất khác, do đó dẫn đến họ có nguy cơ đối mặt với thuế phá giá cao hơn mà Mỹ áp dụng so với các nhà sản xuất khác.

Theo nghiên cứu từ 1990-2003, Trung Quốc mới chỉ là đối tác thương mại lớn thứ 8 của Mỹ, chỉ chiếm 3,5% tổng nhập khẩu của Mỹ năm 1996, nhưng các vụ điều tra chống phá giá mà Mỹ áp dụng là nhiều nhất so với các nước khác. Mặt khác, thực tế cho thấy Trung Quốc là nước bị buộc tội cao và cao bất thường về bán phá giá vào thị trường Mỹ vì thế Trung Quốc được coi là nước đặc biệt trong điều tra chống phá gía của Mỹ.

Bảng 1: Điều tra bán phá giá của Mỹ với 10 đối tác thương mại hay bị điều tra nhất (1990 – 2003)

Nguồn: Dữ liệu được tập hợp từ Federal Register (trích lại từ Nguyễn Xuân Trung (2007)).